Nahverkehr: EU will mehr Wettbewerb
Brüssel
gibt jetzt auch im Öffentlichen Personennahverkehr wieder Gas in
Richtung Wettbewerb. Um den Liberalisierungsprozess in den 25
Mitgliedstaaten zu beschleunigen, hat die EU-Kommission im Juli 2005
einen neuen Vorschlag für eine Verordnung „über öffentliche
Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße“ vorgelegt.
Vorgängerentwürfe hatten sich zuvor als nicht mehrheitsfähig erwiesen.
Der im Jahre 2000 angestoßene Prozess, an dessen Ende die Ablösung der bestehenden Nahverkehrsverordnung aus dem Jahre 1969 stehen sollte, kam somit für einige Jahre ins Stocken. Seitens des EU-Verkehrsministerrates wurde zudem auf das erwartete und schließlich im Juli 2003 verkündete Urteil des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Altmark Trans GmbH verwiesen. Über die Hintergründe dieses Streits zweier Busunternehmen hat die Verkehrsgewerkschaft GDBA ausführlich berichtet.
Warum wurde der Europäische Gerichtshof seinerzeit aktiv? Ausgangspunkt dafür war der Streit zweier Busunternehmen in Sachsen-Anhalt um die Erteilung von Linienverkehrsgenehmigungen. Das eine Unternehmen, das Zuwendungen des Landkreises für diese Leistungen empfing, hatte sie bekommen, das andere nicht. Im Berufungsverfahren gegen die Genehmigungsbehörde und das die Verkehre durchführende Unternehmen hatte das Oberverwaltungsgericht Magdeburg schließlich festgestellt, dass es sich bei diesen Verkehren nicht etwa um eigenwirtschaftliche, sondern aufgrund der Zuwendungen des Landkreises um gemeinwirtschaftliche Leistungen handele, die folglich unter die europäische ÖPNV-Verordnung fielen. Diese Verordnung sieht u.a. den Abschluss eines Vertrages zwischen dem öffentlichen Aufgabenträger und dem Verkehrsunternehmen, nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts im Wege eines Ausschreibungswettbewerbs, vor. Dies sei im betrachteten Falle aber nicht geschehen. Folglich wurden die erteilten Genehmigungen vom Oberverwaltungsgericht Magdeburg aufgehoben.
Dazu stellte der Europäische Gerichtshof nach einem Ersuchen des Bundesverwaltungsgerichts um Vorab-Entscheidung zusammengefasst in seinem Urteil fest: Unternehmen können vom Anwendungsbereich der europäischen ÖPNV-Verordnung ausgenommen werden, auch wenn es sich bei den erbrachten Leistungen um eigenwirtschaftliche Verkehre nach Maßgabe der besonderen deutschen Definition handelt, also für diese Verkehre gleichwohl Zuwendungen vom Staat gewährt werden. Doch muss grundsätzlich klar sein, wann ein Verkehr nach hiesigem Verständnis als „eigenwirtschaftlich“ oder als „gemeinwirtschaftlich“ zu betrachten ist. Bestehe in diesem Punkt Rechtssicherheit, sei in einem weiteren Schritt zu prüfen, ob die fraglichen Zuschüsse für diese nach deutschem Verständnis „eigenwirtschaftlichen“ Verkehre mit den grundsätzlichen EU-Bestimmungen über staatliche Beihilfen zu vereinbaren sind. Hierzu hat der Europäische Gerichtshof festgestellt, dass öffentliche Zuschüsse für den Betrieb im ÖPNV dann keine (unzulässigen) staatlichen Beihilfen darstellen, wenn es sich dabei um einen Ausgleich für im Interesse der Öffentlichkeit erbrachte Verkehrsleistungen handelt. Bedingung dafür sind vier im Urteil genannte Kriterien, die einzuhalten sind, darunter die Forderung, dass der gewährte finanzielle Ausgleich eine angemessene Höhe nicht überschreiten darf. Auf gut deutsch: Es darf nicht zu viel gezahlt werden.
Diese Rechtslage stelle, so die Kommission im Juli 2005 in ihrer Begründung zum neuen Kommissionsvorschlag, ein echtes Problem dar. Folglich könne nur eine gänzlich neue Verordnung Rechtsunsicherheiten verhindern. Und ebenso wie seine beiden Vorgänger folgt der neue Entwurf der Kommission dem Prinzip des „regulierten Wettbewerbs“. Dieser funktioniere in einigen Ländern recht gut, behauptet die Kommission. Im Durchschnitt führe er zu einer höheren Auslastung und geringeren Kosten. Kernpunkt des Vorschlags ist demnach das Gebot der Gewährung von ausschließlichen Rechten und/oder finanziellen Ausgleichsleistungen durch den Aufgabenträger ausschließlich auf der Grundlage eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags, der grundsätzlich im Wege einer Ausschreibung zu vergeben ist. Allerdings kann der Aufgabenträger entscheiden, die öffentlichen Verkehrsdienste selbst zu erbringen oder direkt – also ohne Ausschreibungswettbewerb – an ein Tochterunternehmen zu vergeben. Ist der Aufgabenträger beispielsweise eine Kommune, könnte diese den Verkehr weiterhin durch die örtlichen Stadtwerke oder ein sonstiges städtisches Unternehmen erbringen lassen. Jedoch gilt dann für die Betreiber ein Beteiligungsverbot an Ausschreibungen in anderen Regionen. Deren Aktivitäten sind somit auf das Zuständigkeitsgebiet des Aufgabenträgers beschränkt. Die vom Aufgabenträger gezahlten Ausgleichsleistungen dürfen in allen Fällen den Betrag nicht übersteigen, der erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen – unter Berücksichtigung der dabei vom Betreiber selbst erzielten und einbehaltenen Einnahmen sowie eines angemessenen Gewinns – zu decken.
Direktvergabe ohne Wettbewerb soll neben kleineren Dienstleistungsaufträgen insbesondere im Eisenbahnregional- oder -fernverkehr möglich sein. Allerdings: Der neue Verordnungsentwurf definiert „Eisenbahnverkehr“ als Verkehrsdienst außerhalb der Städte und Ballungsgebiete. Diese stark einschränkende Definition würde dem SPNV nach den Vorstellungen der EU-Kommission in den bevölkerungsreichen und damit aufkommensstarken Regionen künftig also die Ausschreibungspflicht bescheren.
Die Laufzeit der öffentlichen Dienstleistungsaufträge soll für Busdienste maximal acht Jahre, für Schienenverkehrsdienste 15 Jahre betragen. Falls der Betreiber der Verkehrsdienste erhebliche Investitionen für deren Erbringung zu tätigen hat, kann die Laufzeit um die Hälfte verlängert werden. Die Übergangszeit, die mit dem Inkrafttreten der neuen Verordnung beginnt, endet im Busverkehr nach acht Jahren, im Schienenverkehr nach zehn Jahren. Bereits nach vier bzw. fünf Jahren muss – gemessen am Wert – mindestens die Hälfte der Dienstleistungsaufträge, mit dem Ende der Übergangszeit deren Gesamtheit nach den Vorschriften der neuen EU-Verordnung vergeben worden sein. Die Auftraggeber können während der zweiten Hälfte der Übergangszeit solche Unternehmen vom Ausschreibungsverfahren ausschließen, die überwiegend in nicht geöffneten Märkten tätig sind.
Die Verkehrsgewerkschaft GDBA bleibt bei ihrer ablehnenden Beurteilung der Nahverkehrsstrategie der Europäischen Kommission, die im Wesentlichen auf eine umfassende Liberalisierung auch dieses Verkehrsbereichs ohne ausreichenden Schutz der Mitarbeiterinteressen und deren Sozialstandards ausgerichtet ist. Zwar gibt es im Vergleich mit den Vorgängerentwürfen Verbesserungen, so etwa in der Frage der gleichwohl noch immer eingeschränkten Entscheidungsfreiheit der Aufgabenträger über das konkrete Ausmaß der Marktöffnung in den jeweiligen Regionen. Die Zustimmung zu einer neuen Verordnung, über die nun das EU-Parlament und der EU-Verkehrsministerrat zu befinden haben, hängt für die Verkehrsgewerkschaft GDBA jedoch davon ab, inwiefern es gelingt, schon im Rahmen der bzw. parallel zur Verordnungsgebung Mechanismen zur Vermeidung von Dumpingwettbewerb zwischen den Verkehrsunternehmen, unter dem in erster Linie die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu leiden haben, zu installieren. Das nach dem neuen Verordnungsentwurf bestehende Wahlrecht des Auftraggebers, im Falle eines Betreiberwechsels den bisherigen Mitarbeitern einen begrenzten Besitzstandsschutz nach Maßgabe der EU-Richtlinie 2001/23 einzuräumen, und zwar durch eine entsprechende Verpflichtung des neuen Betreibers, reicht nach Auffassung der Verkehrsgewerkschaft GDBA nicht aus, um Verwerfungen zu Lasten des Personals auszuschließen und zu verhindern.
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