Versorgungsänderungsgesetz 2001 verfassungsgemäß

Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinem Urteil vom 27. September 2005 die Versorgungsabflachung nach dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 für verfassungsgemäß erklärt.

Die gezahlten Versorgungsbezüge werden aufgrund des Versorgungsänderungsgesetz 2001 zwar nicht unmittelbar gesenkt, aber sie nehmen seit 2003 nicht mehr in vollem Umfang an Erhöhungen teil. Nach acht Anpassungsrunden sind die Versorgungsempfänger so gestellt, als gelte für sie der neue Höchstsatz von 71,75 Prozent. Die Auswirkungen des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 wurden erstmals im Jahr 2003 mit dem Bundesbesoldungs- und –versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 wirksam. Mit dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 soll die Rentenreform auf die Beamtenversorgung übertragen werden. Der Höchstruhegehaltssatz von ursprünglich 75 Prozent wird über mehrere Schritte durch Anwendung von Anpassungsfaktoren anlässlich von Besoldungs- beziehungsweise Versorgungserhöhungen auf generell 71,75 Prozent zurückgehen (§ 69e Beamtenversorgungsgesetz) – derzeit liegt der Höchstsatz bei 73,78 Prozent.

Die Verkehrsgewerkschaft GDBA und der dbb sind der Auffassung, dass eine solche Absenkung des Höchstruhegehaltssatzes als nicht hinnehmbare Überkompensation zu werten ist (wir berichteten ausführlich im GDBA magazin, Ausgaben Oktober und November 2005).

Die klagenden Pensionäre sahen insbesondere in der Absenkung auch der Bestandspensionen einen Verstoß gegen den verfassungsmäßigen Schutz des Beamtentums. Außerdem handele es sich bei dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 nicht um eine wirkungsgleiche Übertragung der Rentenreform. Die Alimentationsverantwortung werde durch den Aufbau einer privaten Altersvorsorge auch auf den Beamten selbst verlagert. Eine derartige teilweise Überbürdung der Versorgungslast widerspreche Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz (GG). Für Versorgungsempfänger bestehe zudem nicht die Möglichkeit einer steuerlichen Geltendmachung von Eigenaufwendungen für die Alterssicherung.

Bereits am 29. Juni 2005 fand in Karlsruhe eine mündliche Verhandlung statt; die Beschwerdeführer und die Bundesregierung haben ihr Vorbringen wiederholt und vertrieft. Die Bundesregierung verteidigt die Senkung als maßvoll und notwendig. Der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesinnenministerium, Fritz Rudolf Körper (SPD), verwies in der mündlichen Verhandlung auf die steigende Haushaltsbelastung. Bayern gebe bereits 17 Prozent seiner Steuereinnahmen für Beamtenpensionen aus.

Bundesinnenminister Otto Schily erklärte am 27. September: "Die heutige Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts begrüße ich nachdrücklich. Die Alterssicherungssysteme des öffentlichen Dienstes sind von den Auswirkungen des demographischen Wandels ebenso stark betroffen wie die gesetzliche Rentenversicherung. Mit dem Versorgungsänderungsgesetz schaffen wir die Voraussetzungen für einen maßvollen und sozial ausgewogenen Beitrag der Versorgungsempfänger zur Bewältigung der hieraus resultierenden Finanzprobleme."

Nachfolgend sind die wesentlichen Feststellungen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 – zusammengefasst:

Alimentationsprinzip beachtet

Die Regelung des neuen § 69e Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) zur schrittweisen Absenkung des Versorgungsniveaus verstößt nicht gegen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz (GG) und verletzt daher die Beschwerdeführer nicht in ihren Rechten, urteilten die Verfassungsrichter.

Der hergebrachte Grundsatz der Beamtenversorgung, nach dem unter Wahrung des Leistungsprinzips und Anerkennung aller Beförderungen das Ruhegehalt aus dem letzten Amt zu berechnen ist, prägt das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis des Beamten. Zu den vom Gesetzgeber zu beachtenden Grundsätzen zählt daher, dass das Ruhegehalt anhand der Dienstbezüge des letzten vom Beamten bekleideten Amts zu berechnen ist. Das gleichfalls Art. 33 Abs. 5 GG unterfallende Leistungsprinzip verlangt darüber hinaus, dass sich die Länge der aktiven Dienstzeit in der Höhe der Versorgungsbezüge niederschlägt. Art. 33 Abs. 5 GG erfordert mithin, dass die Ruhegehaltsbezüge sowohl das zuletzt bezogene Diensteinkommen als auch die Zahl der Dienstjahre widerspiegeln. Daraus folgt jedoch nicht, dass auch sämtliche Berechnungsgrundlagen an dem vorstehend skizzierten Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG teilhaben.

Bei der Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum (ständige Rechtsprechung). Der Alimentationsbegriff ist nicht statisch, sondern entsprechend den jeweiligen Zeitverhältnissen zu konkretisieren. Die Verpflichtung in § 14 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) und § 70 Abs. 1 BeamtVG, die Bezüge der Beamten durch eine Erhöhung oder auch eine Verminderung der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anzupassen, stellt sich damit als Konkretisierung des Alimentationsgrundsatzes aus Art. 33 Abs. 5 GG dar. Dieser garantiert vor allem nicht die unverminderte Höhe der Bezüge. Der Gesetzgeber darf sie kürzen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist.

Der § 69e BeamtVG, der die Anpassungsfaktoren beinhaltet, knüpft die Absenkung der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und des Ruhegehaltssatzes nicht an die Anhebung der Bezüge, sondern an die Anpassung nach § 70 BeamtVG. Gemäß § 70 Abs. 1 BeamtVG können die Bezüge jedoch sowohl erhöht als auch vermindert werden. Im Falle einer Kürzung aber verringert § 69e Abs. 3 und 4 BeamtVG das Einkommen stärker als das entsprechende Anpassungsgesetz allein. Dass eine Absenkung der Versorgungsbezüge erfolgt, könnte übrigens nur durch die Annahme in Frage gestellt werden, künftige Änderungen würden weiterhin zu einer betragsmäßigen Anhebung der Bezüge führen, die Einkommen der Pensionäre mithin trotz § 69e BeamtVG künftig steigen. Diese Vermutung findet ihre Grundlage aber allein in den bisherigen Anpassungsgesetzen, nicht jedoch in der vorgenannten Vorschrift.

Der neu eingefügte § 69e BeamtVG greift nicht in den Kernbestand des Alimentationsprinzips ein.

Zweck des § 69e BeamtVG sei es, die Staatsausgaben zu senken. Die Verringerung des Versorgungsniveaus ist im Hinblick auf die Entwicklung des Alterseinkommens der Rentner aus der gesetzlichen Rentenversicherung gerechtfertigt. Der § 69e BeamtVG verstößt weder gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot noch gegen den rechtstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes.

Weitere Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts

Mit dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 wurde auch § 10a Abs. 1 Nr. 1 Einkommensteuergesetz geändert. Danach erhalten die aktiven Beamten die Möglichkeit, private Vorsorge zu betreiben und werden seit 2002 in die gesetzliche Förderung einer privaten zusätzlichen Altersvorsorge einbezogen (sogen. Riester-Rente).

Hierzu wäre zu klären, inwiefern die Möglichkeit des Abschlusses eines ergänzenden privaten Versorgungsvertrags für Bestandspensionäre überhaupt relevant ist. Insoweit ist zu beachten, dass diese vor der Wahl stehen, entweder eine künftige Absenkung der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und des Ruhegehaltssatzes zu akzeptieren – wobei eine Vermutung dafür spricht, dass hiermit keine betragsmäßige Verringerung der Pensionen einhergehen wird – oder einen Teil ihres Einkommens zum Aufbau einer ergänzenden Altersvorsorge zu verwenden und dadurch schon jetzt den zur freien Verfügung stehenden Teil ihrer Bezüge zu verringern. Für diesen Fall müssten sie für mehrere Jahre ein Einkommen hinnehmen, das dem von ihnen als zu gering gerügten entspräche oder dieses sogar unterschritte.

Hinzu kommt, dass das sachlich gerechtfertigte Ziel des Gesetzgebers, die Rentenreform 2001 auf die Pensionen zu übertragen, von der Notwendigkeit unterstützt wird, das System der Beamtenversorgung langfristig zu sichern.

Grenzen der Gestaltungsfreiheit

Die Reform der Beamtenversorgung geht zwar über die Änderungen in der gesetzlichen Rentenversicherung durch die Rentenreform 2001 hinaus. Sie hält sich aber noch in den Grenzen des gesetzgeberischen Beurteilungsspielraums. Allerdings können Änderungen in der gesetzlichen Rentenversicherung zur Bestimmung der Amtsangemessenheit der Versorgungsbezüge und zur Rechtfertigung von deren Absenkung nur herangezogen werden, soweit dies mit den strukturellen Unterschieden der Versorgungssysteme vereinbar ist, stellten die Verfassungsrichter klar. Ein wesentlicher Unterschied der gesetzlichen Rentenversicherung gegenüber der beamtenrechtlichen Altersversorgung besteht darin, dass die Sozialrente als Grundversorgung durch Zusatzleistungen ergänzt wird. Die Beamtenversorgung umfasst hingegen als Vollversorgung sowohl die Grund- als auch die Zusatzversorgung, wie sie durch die betriebliche Altersvorsorge erfolgt. Diese Doppelfunktion ist durch die Pflicht des Dienstherrn begründet, dem Beamten einen seinem Amt angemessenen Ruhestand zu ermöglichen.

Bei Erlass des Versorgungsänderungsgesetzes im Jahr 2001 ging der Gesetzgeber davon aus, die Anpassung in der gesetzlichen Rentenversicherung werde um 5 von Hundert verringert. Die Absenkung des Versorgungsniveaus belaufe sich auf 4,33 von Hundert, zu der die bereits erbrachte Versorgungsrücklage (§ 14a BBesG) in Höhe von 0,6 von Hundert hinzuzurechnen sei. Unberücksichtigt blieb dabei, dass die gesetzliche Rente in vielen Fällen nur einen Teil der Altersversorgung ausmacht. Dementsprechend haben die in der mündlichen Verhandlung gehörten sachkundigen Dritten ausgeführt, die Absenkung der Beamtenversorgung gehe über die der Rente hinaus. Dennoch hat der Gesetzgeber die verfassungsrechtlichen Grenzen seines Entscheidungsspielraums noch nicht überschritten. Wegen der Unterschiedlichkeit der Versorgungssysteme, zumal der jeweils eigenständigen Berechnungsgrundlage der Renten und der Pensionen, können die Beschwerdeführer eine prozentual identische Angleichung nicht verlangen.

Eine von Anbeginn bestehende Deckungsgleichheit der Veränderungen in den Versorgungssystemen ist nicht Voraussetzung der Verfassungsmäßigkeit des gesetzgeberischen Handelns. Dem Besoldungsgesetzgeber ist auch zuzugestehen, zunächst die künftigen Auswirkungen der Veränderungen abzuwarten. Andererseits ist er jedoch gehalten, bei einer nicht unerheblichen Abweichung der tatsächlichen von der prognostizierten Entwicklung Korrekturen an der Ausgestaltung der Bezüge vorzunehmen.

Korrekturen sind denkbar

Dem hat der Gesetzgeber durch die ebenfalls mit dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 eingefügte Vorschrift des § 14a Abs. 5 BBesG Rechnung getragen. Danach sind vor der Wiederaufnahme der Versorgungsrücklage deren Auswirkungen unter Berücksichtigung der allgemeinen Entwicklung der Alterssicherungssysteme und der Situation in den öffentlich-rechtlichen Versorgungssystemen sowie der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse zu prüfen. Durch diese Revisionsklausel wurde die Möglichkeit geschaffen, festzustellen, ob die mit dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 angestrebte wirkungsgleiche und systemgerechte Übertragung der Rentenreform erreicht wurde. Der Gesetzgeber ist folglich schon nach der Konzeption des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 verpflichtet, seine Prognose zu überprüfen und gegebenenfalls erforderliche Änderungen zu beschließen. Er hat hierdurch der Zweistufigkeit der Reform sowohl der Rentenversicherung als auch der Beamtenversorgung Rechnung getragen und sich die Möglichkeit offengehalten, Ungleichheiten in der ersten bei der Übertragung der zweiten Stufe auszugleichen.

Im Beamtenrecht könne das Bemühen, Ausgaben zu sparen, in aller Regel für sich genommen keine ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Altersversorgung sein. Zu den finanziellen Erwägungen müssen in aller Regel weitere Gründe hinzukommen, die im Bereich des Systems der Altersversorgung liegen und die Kürzung von Versorgungsbezügen als sachlich gerechtfertigt erscheinen lassen.

Derartige systemimmanente Gründe können beispielsweise darin bestehen, dass das Versorgungsrecht – wie insbesondere vor der Linearisierung des Steigerungssatzes – Frühpensionierungen dadurch begünstigt, dass der Höchstruhegehaltssatz bereits mehrere Jahre vor der gesetzlichen Altersgrenze erreicht wird. Die mit einem vorzeitigen Eintritt in den Ruhestand verbundenen Belastungen der Staatsfinanzen rechtfertigen Einschnitte in die Beamtenversorgung mit dem Ziel, das tatsächliche Pensionierungsalter anzuheben. Vor dem Hintergrund der ansteigenden Lebenserwartung und einer hohen Zahl von Frühpensionierungen ist die Inanspruchnahme auch der Beamten für die durch das Anwachsen des Versorgungszeitraums bedingten Mehrkosten grundsätzlich nicht sachfremd. Damit erscheint es grundsätzlich nicht unbillig, diese Umstände bei der Bemessung des Umfangs der Alimentation zu berücksichtigen. Da jedoch diese Gesichtspunkte die Beamtenschaft insgesamt betreffen, weisen sie keinen spezifischen Bezug zum System der Altersversorgung auf und rechtfertigen deshalb nicht die Inanspruchnahme allein der Versorgungsempfänger.

Schließlich hat der Gesetzgeber zu beachten, dass der Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG und das aus Art. 33 Abs. 5 GG folgende Gebot einer dem Amt angemessenen Alimentierung auch unter den Versorgungsempfängern eine Differenzierung der Höhe ihres Ruhegehalts nach der Wertigkeit des Amtes erfordern, das von ihnen zuletzt ausgeübt wurde. Auch nach einer Absenkung des Versorgungsniveaus muss deshalb ein hinreichender Abstand zur Mindestversorgung gewährleistet sein.

Der dbb beamtenbund und tarifunion wertet das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Abschmelzung der Beamtenpensionen als eine Aufforderung an die Regierung, bei künftigen Reformschritten jede Schieflage zu Lasten der Versorgungsempfänger zu vermeiden. Die Verkehrsgewerkschaft GDBA wird darauf achten, dass die vom Bundesverfassungsgericht aufgezeigten Grenzen für Maßnahmen in der Beamtenversorgung eingehalten werden.

Was geschieht mit den ruhenden Verfahren?

a) ruhend gestellte Klageverfahren

Die Verwaltungsgerichte werden ruhend gestellte Klageverfahren wieder aufgreifen. Dabei werden die betroffenen Kläger angeschrieben und gebeten, sich zur Klage zu äußern, beziehungsweise die Klage zurückzunehmen. Die Verkehrsgewerkschaft GDBA bittet in diesen Fällen gegenüber dem Verwaltungsgericht eine die Klage beendende Erklärung abzugeben, beziehungsweise die Rücknahme der Klage zu erklären. Denn mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts ist der Rechtsweg erschöpft. Kostenrechnungen der Verwaltungsgerichte können Mitglieder der Verkehrsgewerkschaft GDBA unverzüglich der Bundesgeschäftsstelle der Verkehrsgewerkschaft GDBA, Westendstr. 52, 60325 Frankfurt (M), zur Begleichung zuleiten.

b) ruhend gestellte Widerspruchsverfahren

Beim Bundeseisenbahnvermögen (BEV) konnten überwiegend die Widerspruchsverfahren der Widerspruchsführer ausgesetzt werden, wenn dies beantragt wurde. Wenn die Dienstherren (die Dienststellen des BEV) auch die ruhend gestellten Widerspruchsverfahren aufgreifen, bittet die Verkehrsgewerkschaft GDBA, die Rücknahme des Widerspruchs zu erklären. Hierfür fallen in aller Regel keine Kosten an. Ansonsten müsste ein Widerspruchsbescheid auf der Grundlage des Urteils des Bundesverfassungsgerichts erlassen werden. Mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts ist der Rechtsweg erschöpft. Allein im Bereich des Bundeseisenbahnvermögens haben über 16 000 Versorgungsempfänger/innen entsprechende Anträge gestellt beziehungsweise Widerspruch erhoben. Diese haben mit ihrer Eingabe gegen die Versorgungsabsenkung ihren Unmut über die Kürzungen deutlich gemacht und die Verkehrsgewerkschaft GDBA und den dbb mit ihren Protesten unterstützt.

Wie wirkt sich das Versorgungsänderungsgesetz 2001 aus?

Das Versorgungsänderungsgesetz 2001 (VersÄndG 2001) ist am 1. Januar 2002 in Kraft getreten. Damit soll die Reform der gesetzlichen Rentenversicherung auf die Beamtenversorgung übertragen und aktive Beamte in die Förderung einer privaten kapitalgedeckten Altersvorsorge (sogenannte „Riester-Rente“) einbezogen werden.

Im wesentlichen wird folgendes geregelt:

Das Ruhegehalt des Beamten errechnet sich aus einer Multiplikation der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge mit dem erdienten Ruhegehaltssatz. Dieser betrug vor dem Inkrafttreten des VersÄndG 2001 für jedes Jahr ruhegehaltfähiger Dienstzeit 1,875 von Hundert (v. H.) und war auf einen Höchstsatz von 75 v. H. begrenzt. Durch Art. 1 Nr. 11 a) aa) VersÄndG 2001 wurde § 14 Abs. 1 Satz 1 Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) dahingehend geändert, dass der Ruhegehaltssatz auf 1,79375 von Hundert und der Höchstruhegehaltssatz auf 71,75 von Hundert vermindert werden.

Um auch bei den Ruhestandsbeamten, deren Pensionsbezüge nach dem bislang geltenden Recht festgesetzt wurden, das Versorgungsniveau entsprechend schrittweise abzusenken, fügte der Gesetzgeber durch Art. 1 Nr. 48 VersÄndG 2001 den neuen § 69 e BeamtVG ein. Danach werden ab dem Jahr 2003 bei den folgenden sieben Versorgungsanpassungen für die Berechnung der Versorgungsbezüge die zu Grunde liegenden ruhegehaltfähigen Dienstbezüge mittels eines Anpassungsfaktors vermindert. Anlässlich der achten Anpassung wird der bisherige Ruhegehaltssatz (1,875 v. H.) mit dem Faktor 0,95667 multipliziert und ersetzt diesen; dann gilt der neue Ruhegehaltssatz (1,79375 v. H.).

Hierdurch wird eine direkte betragsmäßige Absenkung der Versorgungsbezüge vermieden und statt dessen deren künftiger Anstieg verringert werden. Der § 69 e BeamtVG bewirkt, dass nach der achten Anpassung ab dem Jahr 2003 alle Versorgungsempfänger so gestellt werden, als hätten der neue Ruhegehalts- (1,79375 Prozent) und der neue Höchstruhegehaltssatz (71,75 Prozent) des § 14 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG (neue Fassung) schon immer gegolten.

Durch den Art. 11 Nr. 1a) VersÄndG 2001 wurde auch § 10a Abs. 1 Nr. 1 Einkommensteuergesetz geändert. Danach erhalten die aktiven Beamten die Möglichkeit, private Vorsorge zu betreiben, und werden seit 2002 in die gesetzliche Förderung einer privaten zusätzlichen Altersvorsorge einbezogen (sogen. Riester-Rente).

Zusätzliche Absenkungen vorerst gestoppt

Ohne die teils sehr hartnäckigen Bemühungen der Verkehrsgewerkschaft GDBA und des dbb beamtenbund und tarifunion wären die von der Bundesregierung beschlossenen Einschnitte ungleich härter ausgefallen und dies wird auch für nicht auszuschließende künftige Kürzungspläne der Bundesregierung zutreffen.

Aufgrund der angespannten Situation im Versorgungsbereich und mit dem Argument einer wirkungsgleichen Übertragung der letzten Rentenreform (Rentenversicherungsnachhaltigkeitsgesetz) wollte die Bundesregierung Mitte 2005 zusätzliche Kürzungspläne umsetzen, die zu weiteren Abflachungen der Beamtenversorgung – auch bei den vorhandenen Versorgungsempfängern - geführt hätten. Bereits am 25.5.2005 hatte die Bundesregierung den Entwurf des Versorgungsnachhaltigkeitsgesetzes (VersorgNG) beschlossen. Die Verkehrsgewerkschaft GDBA hatte den Regierungsentwurf anlässlich des Beteiligungsverfahrens massiv kritisiert. Der Bundesrat hat insoweit im wesentlichen die Auffassung der Verkehrsgewerkschaft GDBA bestätigt. Die bereits erbrachten Vorleistungen der Beamten und Versorgungsempfänger, insbesondere durch die Versorgungsrücklage sowie durch die überproportionale Kürzung bei der Sonderzahlung, hatte dieser Gesetzentwurf nicht ausreichend berücksichtigt. Deshalb hat der Bundesrat das Gesetzespaket am 17.6.2005 abgelehnt (wir berichteten im GDBA magazin Ausgaben April 2005 Seite 19 sowie Juli/August 2005 Seite 14).

weitere Informationen:

Versorgungsänderungsgesetz 2001 - BEV lässt Widersprüche ruhen

Heesen plädiert für "partielle Kapitaldeckung" bei Pensionsvorsorge (04.10.2005)

Bundesrat lehnt Entwurf des Versorgungsnachhaltigkeitsgesetzes ab (17.06.2005)

CDU/CSU gegen weitere Einschnitte bei den Pensionen (15.06.2005)

dbb Chef kritisiert anhaltende Diskussion um Pensionskürzungen – Heesen: „Dann gibt es Fundamentalopposition!“ (11.05.2005)

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