Stellungnahme
der Verkehrsgewerkschaft GDBA zum Schlussbericht der Regierungskommission
"Verkehrsinfrastrukturfinanzierung"
Einführung
Abtrennung
des Netzes
Materielle Privatisierung der Verkehrsbereiche
Aufhebung der vollen Kostendeckungspflicht beim Fahrweg
Großvaterrechte
bei der Trassenvergabe
Angleichung
der Systematik zur Anlastung der Wegekosten
Private
Infrastrukturfinanzierung
Resümee
Einführung
Die
von der Bundesregierung eingesetzte Kommission zur Erarbeitung von Vorschlägen
für die künftige Verkehrsinfrastrukturfinanzierung hat am 5. September 2000
ihren Abschlussbericht vorgelegt. Die Verkehrsgewerkschaft GDBA begrüßt das
mit dieser Sachstandsanalyse und den daraus abgeleiteten Empfehlungen zum
Ausdruck gebrachte Selbstverständnis dieses Gremiums, unter Leitung des
ehemaligen DB-Güterverkehrschefs Wilhelm Pällmann als unabhängige
„Ideenschmiede“ Lösungswege aus der infrastrukturpolitischen Sackgasse, in
der sich der Wirtschaftsstandort Deutschland gegenwärtig befindet, aufzuzeigen.
Insbesondere erachten wir die nun einsetzende weitere Diskussion über die künftige
grundsätzliche „Zielprogrammierung“ innerhalb der deutschen Verkehrspolitik
als unbedingt herauszuhebenden Erfolg der Kommissionsarbeit. Damit tragen ohne
jeden Zweifel auch deren Aktivitäten zur weiteren Sensibilisierung für die
Notwendigkeit eines Kurswechsels in der deutschen Verkehrspolitik bei. Denn
immer deutlicher zeigt sich: Politisches „Herumlavieren“ sowie mehr oder
weniger konzeptionsloses „Heilen am Symptom“ sind als Antworten auf die sich
auf dem Verkehrssektor nicht zuletzt durch die bevorstehende Erweiterung der
Europäischen Union verschärfenden Probleme völlig ungeeignet. Ebenso reicht
es nicht aus - und das gilt leider auch und gerade für den bahnpolitischen Teil
der Kommissionsempfehlungen -, mit Blick auf die weitere Entwicklung einzig und
allein auf die viel beschworenen „Selbstheilungskräfte des Marktes“ zu
setzen. Mit dem Ziel, das prognostizierte Verkehrsaufkommen überhaupt physisch
und gleichzeitig auch effizient und umweltgerecht bewältigen zu können, muss
die Politik ihre Halbherzigkeit und selbst verordnete Zurückhaltung auf dem
Gebiet der langfristig angelegten Gestaltung der Verkehrsstrukturen endlich
aufgeben. Die künftige Verkehrspolitik ist in noch viel stärkerem Maße auf
umwelt- und energiepolitische Belange auszurichten. Ein sparsamerer Umgang mit
den Rohstoffen, zu dem der Verkehrssektor beitragen kann und muss, verringert
darüber hinaus die Abhängigkeit Deutschlands vom Geschehen beispielsweise auf
den Rohölmärkten. Die Förderung ressourcensparender Verkehrsträger versteht
sich vor diesem Hintergrund eigentlich von selbst. Das vordringlich zu
verfolgende Ziel verkehrspolitischen Handelns ist folglich klar. Doch nicht
jeder der im Rahmen der Kommissionsempfehlungen aufgezeigten Wege führt
dorthin. Den Schlussbericht und die von der Regierungskommission gewählten Lösungsansätze
bewerten wir wie folgt:
Abtrennung
des Netzes
Wegen
fehlender Rentabilität und des erheblichen Zuschussbedarfs, aber auch aus Gründen
der zusätzlichen Intensivierung des Wettbewerbs auf der Schiene favorisiert die
Kommission die Herauslösung des Netzes aus dem Bahnkonzern. Darüber hinaus
sollen – bei gleichzeitiger Konzentration der Netz AG auf ein sogenanntes
Bundesnetz in einer Größenordnung von etwa 20.000 km – die Nah- und
Regionalstrecken an Länder, Kommunen, Verbände und Private abgegeben werden.
Ziel ist letztendlich, die Börsenfähigkeit der verbleibenden Konzernteile
nicht zu gefährden.
Diese
Empfehlung ist aus Sicht der Verkehrsgewerkschaft GDBA abzulehnen. Denn Fahrweg
und Betrieb produzieren im Verbund und müssen wegen der engen technischen und
wirtschaftlichen Verzahnung eine Einheit bleiben. Ohne die Möglichkeiten der
Nutzung dieser Synergien wäre die Sanierung des gesamten Konzerns endgültig
zum Scheitern verurteilt. Zwischen der eindeutig kodifizierten Zuständigkeit
des Bundes für die Schienenwege der Bundeseisenbahnen und der rechtlichen
Organisation der privatisierten Bahn besteht indes nach dem Wortlaut des
Grundgesetzes kein Zusammenhang. Die verbreitete Annahme, nach einer
Netzausgliederung würde der Bund der im Bundesschienenwegeausbaugesetz
konkretisierten Infrastrukturverantwortung endlich nachkommen, ist nicht mehr
als ein völlig überflüssiger Rechtfertigungsversuch für die aus GDBA-Sicht
unentschuldbaren Pflichtverletzungen durch den Eigentümer. Darüber hinaus würde
die vorgeschlagene Verlagerung der Aufgaben- und Ausgabenkompetenz für die
Vorhaltung und den Betrieb der Regionalnetze auf Länder und Kommunen wegen des
erheblichen investiven Nachholbedarfs absehbar eine bisher nicht gekannte
Stilllegungswelle nach sich ziehen. Gerade die Kommunen werden angesichts der
durch die Strommarktliberalisierung angespannten Kassenlage kaum in der Lage
sein, zusätzliche Finanzbeiträge bereitzustellen. Daraus folgt: Die vollständige
Wahrnehmung der Bundesverantwortung für die gesamte DB-Schieneninfrastruktur,
aber auch für die Gestaltung der verkehrspolitischen Rahmenbedingungen im Sinne
eines Abbaus der Wettbewerbsverzerrungen sowohl im intermodalen als auch im
intramodalen Vergleich sind und bleiben die Grundbedingungen für einen noch möglichen
Erfolg der deutschen Bahnreform.
Auch
reichen aus Sicht der Verkehrsgewerkschaft GDBA die bisherigen Maßnahmen zur
Sicherung des diskriminierungsfreien Zugangs zum Netz der Deutschen Bahn AG aus.
Die Notwendigkeit einer Abtrennung der Infrastruktur kann daraus nicht
abgeleitet werden. Um jedoch den – eher subjektiven – Befürchtungen einer
theoretischen Behinderung Dritter ausreichend Rechnung zu tragen, bestehen gegen
eine Stärkung der Aufsichtsfunktion des Eisenbahn-Bundesamtes vom Grundsatz her
keine Einwendungen.
Wünschenswert
wäre eine ähnlich kritische Haltung von Politik, Wirtschaft und Wissenschaft
gleichwohl im Zusammenhang mit der anhaltenden Diskriminierung des
Schienenverkehrs insgesamt. Eine vorbehaltlose Unterstützung der berechtigten
Anliegen von Bahn und Eisenbahnern in dieser überlebenswichtigen Frage würde
ohne jeden Zweifel in weitaus stärkerem Maße zur Förderung der
umweltfreundlichen Schiene beitragen als die nicht selten von einseitigen
Interessen geprägte ausschließliche Fokussierung bahnpolitischer Probleme auf
den reinen Netzzugangs-Aspekt. Auch der Abschlussbericht der Pällmann-Kommission
bleibt in diesem Sinne wichtige Antworten schuldig – so etwa mit Blick auf die
ausstehende Anlastung der durch konkurrierende Verkehrsträger verursachten
erheblichen externen Kosten oder hinsichtlich der steuerlichen Benachteiligung
des Bahnverkehrs in Deutschland.
Materielle
Privatisierung der Verkehrsbereiche
Die
Kommission empfiehlt den Verkauf gewinnträchtiger und damit für Anleger
lukrativer Verkehrssparten des Bahnkonzerns. Die auf diese Weise zu erzielenden
Privatisierungserlöse sollen Staatszuschüsse für den Erhalt und den Ausbau
des Schienennetzes ersetzen.
Abgesehen
davon, dass derartige Verkaufserlöse nur einmal für Maßnahmen zur Entlastung
des Bundeshaushaltes zur Verfügung stehen, die Verantwortung des Bundes für
das Schienennetz der Bundeseisenbahnen jedoch nicht auf einzelne Jahresscheiben
beschränkt ist und auch nicht von der Verfügbarkeit „außerordentlicher Erträge“
abhängig gemacht werden darf, würde mit einem Verkauf des sogenannten
„Tafelsilbers“ der Fortbestand des Bahnkonzerns und somit eines bundesweit
und zunehmend auch international agierenden Verkehrsdienstleisters in Frage
gestellt. Das Kernziel der Bahnreform, mehr Verkehr auf die Schiene zu bringen,
wäre dann endgültig verfehlt. Die Gründe für diese Bewertung sind
offenkundig: Die nach einem Verkauf verbleibenden Verkehrssparten und
Konzernteile wären allein kaum überlebensfähig. Nur mit überdurchschnittlichen
Gewinnen bei den Spitzenprodukten lassen sich mit Blick auf die vom Bahnvorstand
angepeilten Durchschnittsrenditen auch solche Angebote innerhalb eines Geschäftsbereichs
aufrechterhalten, die zwar weniger ertragreich erscheinen, trotzdem aber
aufgrund ihrer komplementären Beziehung zu anderen Produkten und darüber
hinaus wegen ihrer volkswirtschaftlichen und umweltpolitischen Bedeutung von großem
Nutzen sind.
Im
Übrigen stellt sich zunehmend die Frage nach der grundsätzlichen Rolle
innerhalb der nationalen und internationalen Verkehrswirtschaft, die der Eigentümer
seinem Unternehmen Deutsche Bahn AG künftig zubilligt. Im Gegensatz zur
Entwicklung der Deutschen Telekom AG und auch der Deutschen Post AG, die sich
– von den bundesstaatlichen Entscheidungsträgern gewollt - als starke
Global-Player auf den internationalen Märkten positionieren, wird die Zukunft
des Bahn-Konzerns immer wieder im Lichte einer aus wettbewerbspolitischen Gründen
zu forcierenden „Entmachtung“ auf den verschiedenen Verkehrsmärkten
gesehen. Ob nun die weitere Intensivierung des Wettbewerbs oder der Verkauf von
herausragenden Unternehmensteilen – eine kleinere Dimensionierung des
Unternehmens scheint den Vorstellungen der Bundesregierung und auch der Pällmann-Kommission
zu entsprechen. Mit „small is beautiful“ wird jedoch übersehen, dass der
Bahn-Konzern – ebenso wie seine beiden Bundesschwestern Deutsche Telekom AG
und Deutsche Post AG – erst ab einer bestimmten Betriebsgröße die für den
internationalen Wettbewerb erforderlichen Skaleneffekte realisieren kann. Werden
in anderen Wirtschaftsbereichen Fusionen und die vielfältigen Varianten der mit
dem deutschen und europäischen Wettbewerbsrecht konformen Zusammenarbeit
zwischen Wirtschaftsunternehmen als unverzichtbarer Beitrag zur Sicherung der
Wettbewerbsfähigkeit deutscher Konzerne und somit des Wirtschaftsstandortes
Deutschland begrüßt und auch politisch gefördert, so stellt sich diese Frage
im Schienenverkehr seltsamerweise nicht. Die vermeintlichen Vorteile einer auch
von der Pällmann-Kommission favorisierten Aufteilung/Zerlegung der „Zuständigkeiten“
in kommerzieller, funktionaler und regionaler Hinsicht müssen jedoch an Gewicht
verlieren, betrachtet man die „Herkunft“ neuer Anbieter im Schienenverkehr.
Nur selten handelt es sich in den Fällen einer ernst zu nehmenden Konkurrenz um
wirklich „neue“ Unternehmen bzw. Unternehmer. Überwiegend nutzen etablierte
Konzerne die Möglichkeiten, die sich seit 1994 mit der Öffnung des nationalen
Schienennetzes bieten. Aufgrund der Finanzstärke dieser Konkurrenten, die sich
im Gegensatz zum Bahn-Konzern nicht in einer kräftezehrenden Sanierungsphase
befinden, ist der Kampf - nicht etwa um neue, sondern um bereits für den
Schienenverkehr erschlossene Marktpotentiale - für die Bahn AG oftmals von
vornherein zu deren Ungunsten entschieden. Die erhoffte Auflösung angeblich
monopolistischer Strukturen stellt sich bei genauerer Betrachtung vielmehr als
bloße Verdrängung eines Großanbieters durch einen anderen Großanbieter dar.
Das Ziel einer Mehrung des Verkehrs auf der Schiene lässt sich auf diese Weise
nicht erreichen.
Aufhebung
der vollen Kostendeckungspflicht beim Fahrweg
Bisher
trägt die Bahn AG als einziges Schienenunternehmen innerhalb der Europäischen
Union die vollen Netzkosten. Zur Beseitigung dieser eklatanten Verzerrung des
Wettbewerbs mit anderen Verkehrsträgern und auch mit anderen
Schienenverkehrsunternehmen schlägt die Kommission die Aufgabe des derzeitigen
Prinzips der vollen Kostendeckungspflicht im Bereich des Schienenfahrwegs vor.
Demnach soll der von der Bahn zu erwirtschaftende Anteil der Wegekosten –
neben einem generellen Anreiz zur Nutzung der Schiene - unter Berücksichtigung
der durch politische Veranlassung entstehenden Kosten und der im Zuge von
Hauptverkehrskorridoren durch die verbesserte Auslastung der Schiene vermiedenen
Investitionen in andere Verkehrswege festgelegt werden.
Hierbei
handelt es sich vom Grundsatz her um eine bekannte Forderung der
Verkehrsgewerkschaft GDBA. Kerngedanke ist die Orientierung der Preise für die
Fahrwegnutzung an der Höhe der - im Vergleich mit den heutigen Gebühren -
niedrigeren Grenzkosten. Der damit insbesondere in der Einstiegsphase
einhergehende Fehlbetrag ist im Rahmen einer staatlichen Kostendeckungszusage
auszugleichen. Schon mittelfristig würde dieser Ausgleichsbedarf durch die auf
diese Weise initiierte stärkere Nutzung des Schienennetzes sinken. Unterm
Strich ergibt sich für die Gesellschaft trotz anfänglicher Zusatzaufwendungen
ein Gewinn: Denn mehr Verkehr auf der Schiene bewirkt nicht nur bessere Angebote
und Verbindungen, sondern zusätzlich auch eine Reduzierung der Umwelt- und
Unfallkosten.
Großvaterrechte
bei der Trassenvergabe
Nach
Auffassung der Regierungskommission sind so genannte Großvaterrechte bei
der Vergabe von Fahrplantrassen ein geeignetes Mittel zur Abfederung des
Wettbewerbs in einer Übergangsphase. Tatsächlich stuft die
Verkehrsgewerkschaft GDBA unter den derzeitigen verkehrs- und bahnpolitischen
Rahmenbedingungen die nach den Vorschriften der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung
gegebene Möglichkeit der Versteigerung von Fahrplantrassen zur
Nachfragesteuerung bei im Schienenfahrwegbereich auftretenden Kapazitätsengpässen
als außerordentlich problematisch ein. Es muss befürchtet werden, dass eine
rein marktwirtschaftliche Ausrichtung in der praktischen Umsetzung mit großer
Wahrscheinlichkeit zu erheblichen Verwerfungen und einem im Vergleich mit dem
Verzicht auf eine derartige Steuerung letztendlich schlechteren
volkswirtschaftlichen Ergebnis führt. So ist mit Blick auf die Bahnsanierung
und die noch nicht wiederhergestellte volle Wettbewerbskraft der Deutschen Bahn
AG davon auszugehen, dass in erster Linie neue Schienenverkehrsbetreiber von
einer Versteigerung der Fahrplantrassen profitieren werden. Denn im Kampf um die
attraktivsten - weil gewinnverheißenden - Relationen können sich diese
„Newcomer“, die wegen der vergleichsweise hohen Kosten im Zusammenhang mit
dem Marktzutritt in erster Linie von großen Wirtschaftsunternehmen oder marktführenden
Gesellschaften des Verkehrsgewerbes gegründet werden, bei der Durchsetzung
ihrer unternehmenspolitischen Ziele der Unterstützung durch finanzkräftige
internationale Muttergesellschaften sicher sein. Ausgestattet mit einer
ausreichend bemessenen Finanzreserve, einem neuen, spezialisierten Equipment und
schließlich mit niedrigen Overhead-Kosten verfügen die neuen Anbieter
letztendlich über eine höhere Zahlungsbereitschaft beim „Einkauf“ von
Fahrplantrassen. Die unausweichliche Folge: Ein massiver Verdrängungsprozess
auf den renditeträchtigen Relationen und schließlich bahnseitig der Verlust
von Möglichkeiten zum geschäftsbereichsinternen Ausgleich
betriebswirtschaftlich interessanter Geschäftszweige mit problematischen,
volkswirtschaftlich aber wünschenswerten und gewünschten Verkehrsdiensten.
Dann aber wäre die Bahn AG gezwungen, sich aus den weniger attraktiven
Marktsegmenten weitestgehend zurückzuziehen - mit für die Verbundproduktion
der Bahnen typischen negativen Synergieeffekten, die sich regelmäßig auf alle
Bereiche der wirtschaftlichen Tätigkeit dieser Unternehmen auswirken.
Zu
diesem Problembereich nimmt die Pällmann-Kommission indirekt Stellung, indem
sie auf die Möglichkeit der Einräumung so genannter Großvaterrechte
bei der Trassenvergabe verweist. Zur Abwehr und Vermeidung der beschriebenen
Verwerfungen, die dem Ziel einer in allen Marktsegmenten spürbaren Erhöhung
des Schienenanteils entgegenwirken würden, favorisiert die Verkehrsgewerkschaft
GDBA schon seit Inkraftsetzung der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung für
den Zeitraum der Bahnsanierung einen grundsätzlichen Verzicht auf das
Trassenversteigerungsverfahren. Für diesen Übergangszeitraum ist auch im
Konfliktfall die Vergabe von Fahrplantrassen an die etablierten Bahnunternehmen
sicherzustellen.
Angleichung
der Systematik zur Anlastung der Wegekosten
Als
Einstieg in die Einführung einer Wegekostenanlastung, die sich auch im Güterkraftverkehr
an der tatsächlichen Infrastrukturnutzung orientiert, schlägt die
Regierungskommission für Lkw ab 12 t die Festsetzung einer Gebühr in Höhe von
durchschnittlich 25 Pfennig pro gefahrenem Kilometer auf Bundesautobahnen vor.
Gleichzeitig soll das Güterkraftverkehrsgewerbe bei Kfz- und Mineralölsteuer
entlastet werden.
Das
„Umsatteln“ auch im Straßengüterverkehr auf eine Anlastung der
Fahrwegkosten nach der tatsächlichen Inanspruchnahme wird von der
Verkehrsgewerkschaft GDBA mit Nachdruck begrüßt. Neben der grundsätzlichen
Angleichung des Systems hängt allerdings die erhoffte verkehrslenkende Wirkung
in Richtung Schiene von der Höhe der Gebührensätze ab. Gerade wegen der durch
den Straßengüterverkehr verursachten hohen Umweltkosten kann der
vorgeschlagene Betrag nur eine Untergrenze darstellen. Wichtig ist zudem eine
Ausweitung der Zahlungspflicht auf das gesamte Straßennetz. Denn auch im
Schienenverkehr sind bundesweit auf allen Strecken Benutzungsgebühren zu
zahlen. Die ausschließliche Verwendung der durch diese Gebühr zu erzielenden
Mehreinnahmen im Fernstraßenbau wird ebenso wie eine kompensatorische
Entlastung des Güterkraftverkehrs bei der Kfz- und Dieselsteuer GDBA-seitig
abgelehnt.
Die
Gründe, die für eine solche Vorgehensweise sprechen, sind nach Auffassung der
Verkehrsgewerkschaft GDBA offensichtlich: Gegenwärtig befinden sich die
Eisenbahnen in einem Teufelskreis aus Wettbewerbs-nachteilen und fehlenden
Rentabilitätserwartungen. Durch die Entlastung des Straßenverkehrs aufgrund
des gesellschaftlichen „Verzichts“ auf Anlastung der vollen Wegekosten
einschließlich der externen Kosten erscheint dieser einzelwirtschaftlich
kostengünstiger als die konkurrierenden Verkehrsträger - mit entsprechenden
Auswirkungen auf die nachgefragten Mengen und somit auf den Modal-Split, der
gerade im Güterverkehr in Deutschland wie auch innerhalb der Europäischen
Union einen kontinuierlich rückläufigen Anteil der Schiene aufweist. Dazu trägt
im Übrigen auch die Ökosteuer bei. Ausgerechnet den umweltfreundlichen
Schienenverkehr mit dieser Lenkungssteuer zu belasten, erscheint aus Sicht der
Verkehrsgewerkschaft GDBA geradezu absurd. Der von der Gesamtheit dieser
Faktoren ausgehende dämpfende Einfluss auf die Investitionsbereitschaft im
Schienenverkehr und in verwandten Bereichen, der im wesentlichen mit fehlenden
Aussichten auf Rückgewinnung des eingesetzten Kapitals zu erklären ist, führt
in den folgenden Perioden zu weiteren Verlusten an Rentabilität und Konkurrenzfähigkeit,
die künftige Investitionen noch unwirtschaftlicher erscheinen lassen. Aufgrund
des hohen Fixkostenanteils im Schienenverkehr und des von den Bahnen zu
tragenden Auslastungsrisikos beim Fahrweg wird mit sinkendem Auslastungsgrad
zudem in zunehmendem Maße der Bestand selbst von „sicheren“ Teilen des
Gesamtnetzes in Frage gestellt.
Die
Beseitigung der bestehenden Wettbewerbsnachteile durch Einführung eines
gerechten Preisbildungssystems im Bereich der Verkehrswegenutzung, das auch Überlastungs-
und Umweltkosten mit einschließt, würde die Rentabilität und Leistungsfähigkeit
der Schienenunternehmen stärken. Insofern stellt die auch von der Pällmann-Kommission
geforderte Umstellung der Wegekostenanlastung im Straßenverkehr auf
fahrleistungsbezogene Kriterien den Vollzug eines logischen und ohnehin
notwendigen Schrittes zur Angleichung der Wettbewerbsbedingungen zwischen diesen
beiden Verkehrsträgern dar. Denn im Gegensatz zur derzeitigen Praxis der
Kostenanlastung im Straßenverkehr ist dieser Schritt im Schienenverkehr mit der
durch die Richtlinie 91/440/EWG geforderten diskriminierungsfreien Öffnung der
nationalen Schienennetze, der mindestens rechnerischen Trennung von Fahrweg und
Betrieb und insbesondere mit der notwendigen Festlegung von Regelungen zur
Berechnung der Wegeentgelte im Schienenverkehr bereits vollzogen.
Ungleichbehandlung bedeutet in diesem Zusammenhang aber auch, dass die
Wirtschaftlichkeit einzelner Straßen- und auch Kanalverbindungen – im
Gegensatz zum Schienenverkehr – weder in der Planungsphase der
Infrastrukturerstellung noch in der Betriebsphase einer betriebswirtschaftlichen
Einzelbewertung unterzogen wird. So führt beispielsweise die geringe Auslastung
einzelner Straßenrelationen abseits der wichtigen Transitrouten und Ballungsräume
in den Jahren ihrer Nutzung nicht automatisch zum Rückbau, geschweige denn zur
Auflassung der Infrastruktur. Dabei werden wirtschafts- und regionalpolitische
Aspekte sowie die Sicherung der Entwicklungsfähigkeit des erschlossenen Raumes
regelmäßig als ausreichende Begründung des ohne nähere Untersuchung
unterstellten gemeinwirtschaftlichen Nutzens stillschweigend akzeptiert. Im
krassen Gegensatz dazu steht die überaus strenge Anwendung des
Wirtschaftlichkeitsprinzips im Schienenverkehrswegebereich, und zwar bei Planung
und Betrieb, die auch die Möglichkeit einer vollständigen Auflassung des
Verkehrsweges enthält.
Solange
diese grundsätzliche Benachteiligung fortbesteht und darüber hinaus die
Anlastung der Wegekosten wie zum Beispiel in der Binnenschifffahrt auf
rechtliche Hindernisse stößt, müssen dem System Schiene entsprechende
Ausgleichsleistungen zugestanden werden. Insofern wird der begrüßenswerte
Einstieg in die nutzungsorientierte Kostenanlastung im Straßengüterverkehr
allein nicht ausreichen, um vollständige Chancengleichheit herzustellen. Schon
aus diesem Grund darf die von der Kommission vorgeschlagene – gleichzeitig
aber nicht ohne Grund bereits von diesem Gremium eingegrenzte – Umsetzung des
Grundsatzes einer ausschließlichen Finanzierung der Infrastruktur durch ihre
Nutzer zumindest im Schienenverkehrsbereich auch und gerade mit Blick auf den in
der Vergangenheit entstandenen und noch abzuarbeitenden erheblichen
Investitionsrückstand keine Anwendung finden. Die Folge einer derartigen
Vorgehensweise wären unbezahlbar hohe Nutzungspreise. Nicht nur das Ziel, große
Teile der erwarteten Verkehrszuwächse auf die Schiene zu lenken, könnte dann
nicht mehr erreicht werden; die Wettbewerbsfähigkeit des Bahnverkehrs insgesamt
– also auch bestehender Verkehre und Angebote – würde deutlich abnehmen und
zu einer Schwächung des Gesamtsystems führen.
Private
Infrastrukturfinanzierung
In
ihrem Endbericht empfiehlt die Regierungskommission die Abkehr von der in der jüngsten
Vergangenheit verstärkt zur Überbrückung staatlicher Finanzierungsengpässe
praktizierten privaten Vorfinanzierung. Tatsächlich ist der damit verbundene
finanzielle Aspekt aufgrund der sich in den Folgejahren ergebenden erheblichen
Budget-Belastung in jedem Falle kritisch zu beurteilen. Der einzige greifbare
Vorteil dieser Verfahrensweise liegt im Einkauf von Zeit. Ansonsten überwiegen
die Nachteile. Kostensteigernd - und folglich mit entsprechenden Einschränkungen
der finanzpolitischen Spielräume des Staates - wirken sich bei der
Privatfinanzierung grundsätzlich aus: Der temporäre Verlust von
Steuereinnahmen aufgrund der mit dem Bau verbundenen Abschreibungen privater
Unternehmen, an den Investor zu zahlende Gewinnaufschläge sowie im Vergleich
mit dem Großkreditnehmer Staat schlechtere Kreditkonditionen der Privaten. Ob
diese Belastungen durch spätere zusätzliche Steuereinnahmen oder durch die
erhofften Effizienzgewinne bei Planung und Bau auszugleichen sind, erscheint
mehr als fraglich.
Ausgehend
von der kommissionsseitig für die Landverkehrsträger geforderten Anwendung des
Prinzips der Nutzerfinanzierung schlägt das Gremium auch für den
Schienenverkehr als Alternative zur reinen privaten Vorfinanzierung die Vergabe
von Konzessionen für den (Aus-)Bau und den anschließenden Betrieb der
allerdings im Bundeseigentum verbleibenden Infrastruktur vor. Bei diesem Modell
wird dem im Rahmen einer Ausschreibung ausgewählten Betreiber der Infrastruktur
das Recht eingeräumt, die Refinanzierung seines Projektes einschließlich eines
Gewinnaufschlags über die Erhebung von Nutzungsgebühren sicherzustellen. Der
Einsatz des so genannten Betreibermodells ist jedoch insbesondere aus folgenden
Gründen abzulehnen: Auch die Kommission räumt in ihrem Endbericht ein, dass
die private Finanzierung und der private Betrieb nur dann erfolgreich sein kann, wenn (...) ausschließlich nicht lediglich volkswirtschaftlich vorteilhafte,
sondern vor allem auch betriebswirtschaftlich interessante Projekte ausgewählt
und im Wettbewerb vergeben werden. Somit bliebe eine Anwendung, die
letztendlich der Aktivierung privaten Kapitals zur Realisierung dringender
Verkehrsprojekte dienen soll, auf wenige ohnehin hochrentable Netzkomponenten
beschränkt. Die dort zu erzielenden höheren Gebühreneinnahmen würden der
Netz AG fehlen.
Folglich
entscheidend für die Ablehnung einer Anwendung des Betreibermodells im Bereich
der Schieneninfrastruktur ist die damit einhergehende schleichende Abtrennung
ausgerechnet der wirtschaftlich interessanten Teile des Schienennetzes aus dem
Konzernverbund, die mit erheblichen Nachteilen für das gesamte Unternehmen
verbunden wäre. Tatsächlich handelt es sich bei diesem Vorschlag zumindest im
Bahnbereich um eine Schein-Alternative zur bisherigen Haushaltsfinanzierung.
Denn es ist kaum damit zu rechnen, dass über kurz oder lang geeignete Bewerber
zur Verfügung stehen, die neben der notwendigen finanziellen Potenz zusätzlich
auch über die für den Bau- und/oder Betrieb beispielsweise einer
Hochgeschwindigkeitsstrecke unverzichtbaren technischen und fachlichen
Voraussetzungen verfügen.
Dringender
als das angeblich größere Planungs- und Finanzierungs-Know-how privater
Unternehmen benötigt die Bahn Planungssicherheit für die Entwicklung ihrer
Infrastruktur. Dazu gehört aus Sicht der Verkehrsgewerkschaft GDBA neben einer
Verstetigung der im Haushalt bereitzustellenden Mittel die GDBA-seitig bereits
im Jahre 1995 vorgeschlagene Schaffung eines gesetzlich abgesicherten
„Investitions-Fonds“ für den Schienenwegeausbau. Durch diesen Fonds, der
kontinuierlich durch Finanzleistungen aus dem Bundeshaushalt zu speisen ist, erhält
die Bahn durch die Entkoppelung von Mittelbereitstellung und Mittelverwendung
das bei Investitionsvorhaben dieser Größenordnung notwendige Maß an
Flexibilität. Die Steuerung und Durchführung derartiger Projekte in einem
komplexen und hochsensiblen System auf einen einzigen Tag auszurichten, nämlich
auf das Ende des laufenden Haushaltsjahres, muss zwangsläufig den
Erfordernissen eines bundesweit operierenden Unternehmens zuwiderlaufen. Darum
gilt: Die Anwendung des Betreibermodells ist kein geeignetes Mittel, um
Finanzierungslücken im Schienenwegeausbau zu schließen. Aber auch
haushaltspolitische Grundsätze dürfen keinem Selbstzweck dienen. Sie müssen nötigenfalls
jenen Zwängen angepasst werden, denen sich auch der Bahnkonzern bedingungslos
unterzuordnen hat.
Resümee
„Licht
und Schatten“ lautet
das Urteil der Verkehrsgewerkschaft GDBA aus Anlass der Vorlage des Endberichts
der „Pällmann-Kommission“. Massive Eingriffe in die technischen und
organisatorischen Gesetzmäßigkeiten des Verbundsystems Schiene sowie der
Ausverkauf des Konzerns sind Irrwege, deren Verfolg nicht auf die bahnpolitische
Tagesordnung gesetzt werden darf. Auch ist die vielbeschworene zusätzliche
Forcierung des Wettbewerbs kein Ersatz für die notwendige Angleichung der
Wettbewerbsbedingungen. Die vorgeschlagene Aufhebung der
Netzkostendeckungspflicht im Schienenverkehr sowie der geforderte Einstieg in
die Erhebung einer nutzungsabhängigen Lkw-Gebühr werden von der
Verkehrsgewerkschaft GDBA hingegen begrüßt. Nicht zuletzt wegen der
Auswirkungen möglicher Veränderungen des Ordnungsrahmens im Verkehrswesen auf
Arbeitsplatzsicherheit und Sozialstandards bei der Bahn fordern wir eine
Beteiligung der Gewerkschaften an den weiteren Arbeiten zur Auswertung des
Berichts.
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